Ochrona środowiska przez prawo karne w świetle dyrektywy 2024/1203

Wstęp

Strategia Unii Europejskiej (UE) w dziedzinie środowiska jest obecnie uznawana za jedną z ważniejszych polityk unijnych. Kształtuje ją swoisty kompromis pomiędzy rozwojem gospodarczym i społecznym oraz zrównoważoną eksploatacją zasobów naturalnych, która uwzględnia wymogi ochrony środowiska[1]. O wadze zagadnienia niewątpliwie decyduje jego umiejscowienie w Traktacie o Unii Europejskiej (TUE) oraz w Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE). Zgodnie z art. 3 ust. 3 TUE i art. 191 TFUE Unia zobowiązuje się do zapewnienia wysokiego poziomu ochrony i poprawy jakości środowiska.

System prawnokarnej ochrony środowiska

Obecny unijny system prawnokarnej ochrony środowiska obowiązuje od 20 kwietnia 2024 r. i jest regulowany w ramach Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/1203 z dnia 11 kwietnia 2024 r. w sprawie ochrony środowiska poprzez prawo karne (dalej: Dyrektywa), która zastąpiła wcześniej obowiązujące regulacje w tym zakresie tj. dyrektywy 2008/99/WE i 2009/123/WE.

Konieczność wprowadzenia nowych regulacji podyktowana była nieskutecznością poprzednich rozwiązań, szczególnie w zakresie przestępstw o charakterze transgranicznym. W ramach nowych przepisów dokonano zmiany wykazu przestępstw określonych w dyrektywie 2008/99/WE oraz dodano nowe kategorie czynów zabronionych, określonych na podstawie najpoważniejszych naruszeń.

Czyny kwalifikowane jako przestępstwa w rozumieniu dyrektywy

Aby dany czyn stanowił przestępstwo przeciwko środowisku na mocy Dyrektywy, musi być bezprawny. Aby za taki został zakwalifikowany, sprawca – zarówno osoba fizyczna, jak i prawna – musi dokonać czynności sprzecznej z:

1. prawem Unii przyczyniającym się do realizacji jednego z celów unijnej polityki w dziedzinie środowiska określonych w art. 191 ust. 1 TFUE; lub
2. przepisem ustawowym, wykonawczym lub administracyjnym państwa członkowskiego lub decyzją podjętą przez właściwy organ państwa członkowskiego, który nadaje skuteczność prawu Unii.

Z uwagi na przyjętą konstrukcję, przedsiębiorcy powinni mieć na uwadze, że czynność dokonywana za zgodą państwa członkowskiego na podstawie wydanej decyzji administracyjnej również może zostać uznana za bezprawną, jeżeli decyzja została uzyskana w wyniku oszustwa lub korupcji, wymuszenia lub przymusu, lub gdy upoważnienie w oczywisty sposób narusza odpowiednie materialne wymogi prawne.

W celu kwalifikacji konkretnego czynu do kategorii przestępstwa, określono warunki jakościowe oraz ilościowe.

W kontekście progów ilościowych uwzględnia się – poza ilością przedmiotów – stopień, w jakim przekroczono określony w przepisach próg, wartość lub inny obowiązkowy parametr określony w prawie unijnym lub krajowym, stan ochrony danych gatunków fauny lub flory oraz koszt przywrócenia środowiska do stanu poprzedniego, jeżeli oszacowanie tego kosztu jest wykonalne.

W ujęciu jakościowym badaniu podlega stan wyjściowy środowiska dotkniętego szkodą, to, czy szkoda występuje przez długi, średni, czy też krótki okres, zakres szkody oraz jej odwracalność. Dodatkowo progi jakościowe ustanowione są względem wpływu danego działania lub zaniechania na osoby lub środowisko. Jeżeli dany czyn powoduje śmierć lub poważne uszkodzenie ciała osoby lub znaczną szkodę dla jakości powietrza, wody lub gleby, lub dla ekosystemu, zwierząt lub roślin, to będzie klasyfikowany w świetle Dyrektywy do kategorii przestępstwa.

Do czynów, które w świetle Dyrektywy zaliczamy do przestępstw, należą:

1. zrzucanie, emisje lub wprowadzanie do powietrza, gleby lub wody takich ilości materiałów lub substancji, energii lub promieniowania jonizującego, które powodują lub mogą z dużym prawdopodobieństwem spowodować śmierć lub poważne uszkodzenie ciała osób lub znaczną szkodę dla jakości powietrza, gleby lub wody, lub znaczną szkodę dla ekosystemu, zwierząt lub roślin;
2. wprowadzanie do obrotu – wbrew zakazowi lub innemu wymogowi mającemu na celu ochronę środowiska – produktu, którego użycie na dużą skalę mianowicie użycie produktu przez wielu użytkowników, bez względu na ich liczbę, powoduje zrzut, emisję lub wprowadzenie pewnej ilości materiałów lub substancji, energii lub promieniowania jonizującego do powietrza, gleby lub wody oraz powoduje lub może spowodować śmierć lub poważne uszkodzenie ciała osób lub znaczną szkodę dla jakości powietrza, gleby lub wody, lub znaczną szkodę dla ekosystemu, zwierząt lub roślin;
3. produkcje, wprowadzenie do obrotu lub udostępnianie na rynku, wywóz lub stosowanie substancji w postaci własnej, jako składniki mieszanin lub w wyrobach, w tym włączanie ich do wyrobów, jeżeli taki czyn powoduje lub może spowodować śmierć lub poważne uszkodzenie ciała, znaczną szkodę dla jakości powietrza, gleby lub wody lub znaczną szkodę dla ekosystemu, zwierząt lub roślin;
4. produkcje, stosowanie, składowanie, przywóz lub wywóz rtęci, związków rtęci, mieszanin rtęci oraz produktów z dodatkiem rtęci, jeżeli taki czyn nie jest zgodny z wymogami Unijnymi[2] i powoduje lub może spowodować śmierć lub poważne uszkodzenie ciała osób, znaczną szkodę dla jakości powietrza, gleby lub wody lub znaczną szkodę dla ekosystemu, zwierząt lub roślin;
5. zrzucanie, emisje lub wprowadzanie do powietrza, gleby lub wody takich ilości materiałów lub substancji, energii lub promieniowania jonizującego w ramach działań przemysłowych bez odpowiedniego zezwolenia lub z narażeniem na spowodowanie znacznej szkody jakości powietrza, gleby lub jakości lub stanu wód lub znaczną szkodę dla ekosystemu, zwierząt lub roślin;
6. zbieranie, transport lub przetwarzanie odpadów, nadzór nad tymi działaniami oraz późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów, w tym działania podejmowane w charakterze sprzedawcy lub pośrednika, jeżeli taki czyn dotyczy odpadów niebezpiecznych[3] i dotyczy ilości większych niż nieznaczne; lub i powoduje lub może spowodować śmierć lub poważne uszkodzenie ciała osób lub znaczną szkodę dla jakości powietrza, gleby lub wody, lub znaczną szkodę dla ekosystemu, zwierząt lub roślin;
7. recykling statków niezgodny z wymogami Unijnymi[4];
8. zrzut substancji zanieczyszczających pochodzących ze statku;
9. eksploatacja lub zamknięcie instalacji, w której prowadzona jest działalność niebezpieczna lub w której przechowywane lub stosowane są niebezpieczne substancje lub mieszaniny[5] co powoduje lub może spowodować śmierć lub poważne uszkodzenie ciała osób lub znaczną szkodę dla jakości powietrza, gleby lub wody, lub znaczną szkodę dla ekosystemu, zwierząt lub roślin;
10. budowa, eksploatacja i demontaż instalacji, jeżeli[6] taki czyn powoduje lub może spowodować śmierć lub poważne uszkodzenie ciała osób lub znaczną szkodę dla jakości powietrza, gleby lub wody, lub znaczną szkodę dla ekosystemu, zwierząt lub roślin;
11. wytwarzanie, produkcja, przetwarzanie, obsługa, wykorzystywanie, posiadanie, przechowywanie, transport, przywóz, wywóz lub usuwanie materiałów promieniotwórczych lub substancji promieniotwórczych[7];
12. pobór wód powierzchniowych lub gruntowych, jeżeli taki czyn powoduje lub może powodować znaczną szkodę dla stanu ekologicznego lub potencjału ekologicznego jednolitych części wód powierzchniowych lub dla stanu ilościowego jednolitych części wód gruntowych;
13. zabijanie, niszczenie, pozyskiwanie, posiadanie, sprzedaż lub oferowanie do sprzedaży okazu lub okazów niektórych gatunków gatunku dzikiej fauny lub flory, z wyjątkiem przypadków, jeżeli taki czyn dotyczy nieznacznej ilości takich okazów;
14. handel okazem lub okazami niektórych gatunków dzikiej fauny lub flory, lub ich częściami lub pochodnymi, oraz przywóz okazu lub okazów takiego gatunku, ich części lub pochodnych, z wyjątkiem przypadków, gdy czyn taki dotyczy nieznacznej liczby takich okazów;
15. wprowadzanie na rynek Unii lub udostępnianie na rynku Unii, lub wywóz z rynku Unii towarów takich jak bydło, kakao, kawa, palma olejowa, kauczuk, soja oraz drewno, z wyjątkiem przypadków, gdy czyn taki dotyczy nieznacznej ilości;
16. każdy czyn, który powoduje pogorszenie stanu siedliska na obszarze chronionym lub niepokojenie niektórych gatunków zwierząt na obszarze chronionym, jeżeli takie pogorszenie lub niepokojenie jest znaczne;
17. wprowadzanie na terytorium Unii, wprowadzanie do obrotu, przetrzymywanie, hodowla, transport, wykorzystywanie, wymiana, zezwalanie na rozmnażanie, uprawa lub hodowla, uwalnianie do środowiska lub rozprzestrzenianie inwazyjnych gatunków obcych stwarzających zagrożenie dla Unii, jeżeli taki czyn narusza:
18. produkcje, wprowadzanie do obrotu, przywóz, wywóz, wykorzystywanie lub uwalnianie substancji zubożających warstwę ozonową, pojedynczo lub w postaci mieszanin, lub produkcja, wprowadzanie do obrotu, przywóz, wywóz lub stosowanie produktów i urządzeń oraz ich części zawierających substancje zubożające warstwę ozonową lub których funkcjonowanie jest uzależnione od tych substancji;
19. produkcje, wprowadzanie do obrotu, przywóz, wywóz, wykorzystywanie lub uwalnianie fluorowanych gazów cieplarnianych, pojedynczo lub w postaci mieszanin, lub produkcja, wprowadzanie do obrotu, przywóz, wywóz lub wykorzystywanie produktów i urządzeń oraz ich części zawierających fluorowane gazy cieplarniane lub których funkcjonowanie jest uzależnione od tych gazów, lub wprowadzanie do użytku takich produktów i urządzeń.

Należy wspomnieć, że powyższy katalog przestępstw może zostać rozszerzony o dodatkowe czyny przez państwa członkowskie na etapie implementowania rozwiązań Dyrektywy do wewnętrznego porządku prawnego.

Definicje oraz wykładnia pojęć Dyrektywy (zakresy pojęciowe)

Chociaż unijny prawodawca wskazuje na swobodę kształtowania polityk karnych w zakresie ochrony środowiska przez państwa członkowskie, to w preambule Dyrektywy wskazano modele wykładni części pojęć.

Pojęcie „ekosystem” należy rozumieć jako dynamiczny zespół roślin, zwierząt, grzybów i mikroorganizmów oraz ich nieożywione środowisko, wspólnie tworzący jednostkę funkcjonalną i obejmujący typy siedlisk, siedliska gatunków i populacje gatunków. „Ekosystem” powinien również obejmować usługi ekosystemowe, dzięki którym ekosystem przyczynia się bezpośrednio lub pośrednio do dobrostanu człowieka, oraz funkcje ekosystemu, które odnoszą się do naturalnych procesów w ekosystemie. Mniejsze jednostki, takie jak ul, mrowisko lub pniak, mogą stanowić część ekosystemu, lecz nie należy ich traktować jako samodzielny ekosystem do celów niniejszej Dyrektywy.

Zwrot „uszkodzenie ciała” należy rozumieć w szerokim znaczeniu, tak aby obejmował on wszelkie formy szkody fizycznej na osobie, w tym zmianę funkcji ciała lub struktury komórkowej, przejściową, przewlekłą lub śmiertelną chorobę, zaburzenia czynności ciała lub inne pogorszenie stanu zdrowia fizycznego, z wyłączeniem zdrowia psychicznego.

Pojęcie „okoliczności obciążających” należy rozumieć jako okoliczności faktyczne pozwalające sędziemu na orzeczenie w sprawie danego przestępstwa surowszych wyroków niż wyrok, który by orzekł normalnie, gdyby takie okoliczności faktyczne nie wystąpiły, lub jako możliwość łącznego rozpatrzenia kilku przestępstw w celu zwiększenia poziomu sankcji. Jeżeli zgodnie z prawem krajowym dane przestępstwa mogą być rozpoznawane jako przestępstwa odrębne, państwa członkowskie nie są zobowiązane do ustanawiania szczególnych okoliczności obciążających, jeżeli prawo krajowe przewiduje już odrębne przestępstwa, za które grożą surowsze sankcje.

Istotnym zagadnieniem jest wskazanie definicji „osoby prawnej”, która oznacza każdy podmiot prawny posiadający taki status zgodnie z właściwym prawem krajowym, z wyjątkiem państw lub organów publicznych sprawujących władzę państwową oraz z wyjątkiem międzynarodowych organizacji publicznych.

Dyrektywa zostawia relatywnie dużą swobodę kształtowania krajowej polityki karnej w zakresie ochrony środowiska. Pojęcia takie jak „zamiar”, „rażące niedbalstwo” oraz „podżeganie”, „usiłowanie” należy rozumieć zgodnie z prawem krajowym, z uwzględnieniem odpowiedniego orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej

Podżeganie, pomocnictwo i usiłowanie w polskim porządku prawnym.

Podżeganie polega na nakłanianiu innej osoby do popełnienia czynu zabronionego. Możliwe jest tylko w zamiarze bezpośrednim. Może polegać na jakimkolwiek oddziaływaniu na inną osobę, mającym wzbudzić w niej zamiar popełnienia czynu zabronionego[8].

Pomocnictwo polega na każdej czynności, która faktycznie ułatwia innej osobie popełnienie czynu. Pomocnictwo musi realnie ułatwiać sprawcy popełnienie czynu. Pomocnictwo może mieć charakter fizyczny lub psychiczny. To ostatnie polega na udzieleniu rady, informacji lub utwierdzeniu innej osoby w zamiarze popełnienia czynu zabronionego.

Pod pojęciem usiłowania należy rozumieć powzięciu zamiaru popełnienia czynu zabronionego przez osobę, która swoim zachowaniem bezpośrednio zmierza do jego dokonania, które jednak nie następuje. Usiłowanie zachodzi także wtedy, gdy sprawca nie uświadamia sobie, że dokonanie jest niemożliwe ze względu na brak przedmiotu nadającego się do popełnienia na nim czynu zabronionego lub ze względu na użycie środka nie nadającego się do popełnienia czynu zabronionego.

Sankcje

Dyrektywa przewiduje odmienny system sankcji wobec osób fizycznych oraz prawnych w zależności od rodzaju przestępstwa. Założeniem sankcji za przestępstwa przeciw środowisku jest określenie ich w taki sposób, aby były skuteczne, odstraszające i proporcjonalne. W tym celu unijny ustawodawca ustalił poziomy wymiaru kary, które wynoszą minimum od trzech do minimum dziesięciu lat pozbawienia wolności. Dodatkowo przewidziano sankcję w postaci innych środków karnych oraz pozakarnych takich jak: obowiązek przywrócenia środowiska do stanu poprzedniego w określonym terminie, jeżeli szkoda jest odwracalna, lub zapłaty odszkodowania za szkodę wyrządzoną środowisku, jeżeli szkoda jest nieodwracalna lub sprawca nie jest w stanie dokonać takiego przywrócenia do stanu poprzedniego. Przestępca może również zostać ukarany:

• grzywną,
• pozbawieniem dostępu do finansowania publicznego, w tym do procedur przetargowych, dotacji, koncesji i licencji,
• pozbawieniem prawa do zajmowania w osobie prawnej pozycji kierowniczej tego samego rodzaju, jaki wykorzystano do popełnienia przestępstwa,
• cofnięciem zezwoleń i upoważnień do prowadzenia działalności, która doprowadziła do odnośnego przestępstwa, oraz
• czasowym zakazem ubiegania się o urząd publiczny.

W przypadku osób prawnych państwa członkowskie zapewniają, by osoby prawne mogły podlegać odpowiedzialności za przestępstwa przeciw środowisku, o ile przestępstwa te zostały popełnione na korzyść tych osób prawnych przez jakąkolwiek osobę zajmującą pozycję kierowniczą w strukturze danej osoby prawnej, działającą indywidualnie lub jako członek organu danej osoby prawnej, w oparciu o prawo do reprezentowania osoby prawnej, uprawnienia do podejmowania decyzji w imieniu osoby prawnej lub uprawnienia do sprawowania kontroli w strukturach osoby prawnej.

Oczywistym jest, że sankcje wobec osoby prawnej nie mogą mieć charakteru wolnościowego. Unijny prawodawca konstruując system sankcji wobec osób prawnych zdecydował się na zastosowanie takich kar, jak:

• obowiązek przywrócenia środowiska do stanu poprzedniego w określonym terminie, jeżeli szkoda jest odwracalna, lub
• zapłaty odszkodowania za szkodę wyrządzoną środowisku, jeżeli szkoda jest nieodwracalna lub sprawca nie jest w stanie dokonać takiego przywrócenia do stanu poprzedniego;
• pozbawienie prawa do korzystania ze świadczeń publicznych lub pomocy publicznej, pozbawienie dostępu do finansowania publicznego, w tym do procedur przetargowych, dotacji, koncesji i licencji;
• czasowy lub stały zakaz prowadzenia działalności gospodarczej, cofnięcie zezwoleń i upoważnień do prowadzenia działalności, która doprowadziła do odnośnego przestępstwa;
• umieszczenie pod nadzorem sądowym;
• sądowy nakaz rozwiązania osoby prawnej;
• zamknięcie zakładów wykorzystanych do popełnienia przestępstwa,
• zobowiązanie przedsiębiorstw do ustanowienia systemów należytej staranności w celu zwiększenia zgodności z normami środowiskowymi.

Dodatkowo, w przypadku gdy przemawia za tym interes publiczny, sąd może zdecydować o publikacji całości lub części orzeczenia sądowego dotyczącego popełnionego przestępstwa oraz nałożonych sankcji lub środków, z zastrzeżeniem, że taka publikacja odbędzie się bez uszczerbku dla przepisów dotyczących prywatności i ochrony danych osobowych.

Należy zwrócić uwagę na fakt, że pociągnięcie osoby prawnej do odpowiedzialności, nie wyklucza postępowania karnego przeciwko osobom fizycznym, które popełniają przestępstwo, są podżegaczami lub pomocnikami przestępstw. Jeżeli spełnione są warunki odpowiedzialności karnej, osobami fizycznymi są też członkowie organów spółek.

W Dyrektywie ustalono również wartość minimalnych sankcji majątkowych, które wynoszą od 3% do 5% całkowitego światowego obrotu osoby prawnej w roku obrotowym poprzedzającym rok popełnienia przestępstwa lub w roku obrotowym poprzedzającym rok wydania decyzji o nałożeniu grzywny, lub kwotę odpowiadającą 24 000 000 EUR, a nawet 40 000 000 EUR w zależności od rodzaju popełnianego przestępstwa.

Na wymiar kary wpływają przewidziane w Dyrektywie okoliczności obciążające np. zniszczenie ekosystemu lub wykorzystanie fałszywych dokumentów w celu popełnienia przestępstwa, oraz łagodzące np. przywrócenie przez sprawce środowiska do poprzedniego stanu, lub przed wszczęciem postępowania karnego, podjęcie kroków w celu zminimalizowania wpływu i zakresu szkody.

Niezależnie od statusu podmiotu odpowiedzialnego za popełnione przestępstwo przeciw środowisku, państwa członkowskie na mocy Dyrektywy mają możliwość, zamrażania i konfiskaty instrumentów i dochodów z przestępstw przeciwko środowisku.

Przedawnienie

Nieodłącznym elementem polityki karnej jest zastosowanie instytucji przedawnienia, czyli czasu, po którym przestępstwo nie jest objęte sankcją karną. Upraszczając skomplikowany mechanizm przedawnień opisany w art. 11 Dyrektywy, terminy przedawnienia przestępstw środowiskowych wynoszą:

1. co najmniej dziesięć lat od popełnienia przestępstwa podlegającego maksymalnej karze wolności w co najmniej dziesięciu lat;
2. co najmniej pięć lat od popełnienia przestępstwa podlegającego maksymalnej karze pozbawienia wolności w wymiarze co najmniej pięciu lat;
3. co najmniej trzy lata od popełnienia przestępstwa podlegającego maksymalnej karze pozbawienia wolności w wymiarze co najmniej trzech lat.

Okres wprowadzenia zmian do porządków prawnych krajów członkowskich

Opisywana w niniejszym artykule dyrektywa weszła w życie 20 kwietnia 2024 r., tj. 20 dni od jej publikacji. Z uwagi na charakter dyrektywy, w celu realizacji postanowień w niej zawartych państwa członkowskie muszą za pomocą wewnętrznych aktów (o charakterze ustawowym) zapewnić obowiązywanie postanowień w niej zawartych. Na dokonanie powyższego kraje Unii Europejskiej mają czas do 21 maja 2026 r.

Podsumowując, dyrektywa 2024/1203 nie wprowadza rewolucyjnych rozwiązań w stosunku do zastępowanych procedur przewidzianych w Dyrektywach ustępujących tj. 2008/99/WE i 2009/123/WE. Niewątpliwie zdecydowane zaostrzenie sankcji karnych, wraz z planami zielonej transformacji („Fit for 55) ukazuje bardzo poważny stosunek unijnych decydentów do kwestii środowiskowych. Ustanawiając szeroki zakres przedmiotowo-podmiotowy Dyrektywy oraz narzędzia sprawozdawcze i procedury wzajemnej komunikacji w zakresie przestępstw środowiskowych, dyrektywa 2024/1203 może stać się skutecznym narzędziem do walki z przestępczością środowiskową. Należy jednak mieć na uwadze, że skuteczność prawa jest bezpośrednio zależna od możliwości jego egzekwowania przez organy państwowe, które w celu realizacji dodatkowych zadań muszą bezwzględnie być wyposażone w dodatkowe środki osobowe i majątkowe.

Patryk Patoleta

starszy specjalista w Departamencie Wsparcia Przedsiębiorczości PARP, ekspert ds. prawnych w Enterprise Europe Network, doktorant w Katedrze Teorii i Filozofii Prawa na Uniwersytecie Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie

---

[1] M. Nowacki, A. Przyborowska-Klimczak [w:] Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Komentarz. Tom II (art. 90-222), red. K. Kowalik-Bańczyk, M. Szwarc-Kuczer, A. Wróbel, Warszawa 2012, art. 191.

[2] Określonymi w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/852 (23).

[3] W rozumieniu art. 3 pkt 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE (25).

[4] W rozumieniu rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1257/2013.

[5] Jeżeli taki czyn i taka niebezpieczna działalność, substancja lub mieszanina są objęte zakresem dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/18/UE (27) lub dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE (28).

[6] Instalacje wchodzą w zakres stosowania dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/30/UE (29).

[7] Jeżeli taki czyn i takie materiały lub substancje są objęte zakresem dyrektyw Rady 2013/59/Euratom (30), 2014/87/Euratom (31) lub 2013/51/Euratom (32) oraz taki czyn powoduje lub może powodować śmierć lub poważne uszkodzenie ciała osób lub znaczną szkodę dla jakości powietrza, gleby lub wody, lub znaczną szkodę dla ekosystemu, zwierząt lub roślin.

[8] M. Kulik [w:] Kodeks karny. Komentarz aktualizowany, red. M. Mozgawa, LEX/el. 2024, art. 18.